A kvóta és az alkotmányos válság

A szakmai körökben éles vitát kiváltó referendum terve kapcsán számtalan érv elhangzott pró és kontra.

„A gyakori népszavazás az EU halálos ítéletének aláírása”, illetve az Európai Unió „halálát” vonhatja maga után a népszavazások használatának általánossá válása – ilyen és hasonló állításokat fogalmazott meg Jorge Fernández Díaz spanyol belügyminiszter a magyar kormány által tervezett kvótareferendum kapcsán. Ezzel szemben Klaas Dijkhoff, az Európai Unió soros elnökségét képviselő Hollandia bevándorlási minisztere szerint az uniós jog nem tiltja a népszavazásokat, és kifejtette, hogy az egyes országokra tartozik, milyen módot találnak arra, hogy megvitassák a Brüsszelben hozott döntéseket.

Ismert, hogy Magyarország kormánya határozatot fogadott el arról, hogy a kötelező betelepítési kvótáról szóló országos népszavazás kiírását kezdeményezi az alábbi kérdésben: „Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?” A szakmai körökben éles vitát kiváltó referendum terve kapcsán számtalan érv elhangzott pró és kontra.

Utóbbiak körében elterjedt álláspont, hogy az Európai Unióban az egyes intézmények döntéseiből fakadó kötelezettségek nemzetközi szerződésen alapulnak, e körben tehát nem lehet népszavazást tartani. Mivel az alaptörvény szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Európai Unióról szóló szerződésben foglaltak alapján – amely dokumentum a magyar Kúria gyakorlata alapján is nemzetközi szerződésnek minősül – ha egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesül, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez, a tanács a bizottság javaslata alapján az érintett tagállam vagy tagállamok érdekében átmeneti intézkedéseket fogadhat el. A bizottság javaslatára az unió tanácsa – bár Magyarország és Szlovákia nemmel szavazott – elfogadta az 1065/2015-ös számot viselő kvótahatározatot.

Tiszteletben tartva az eltérő jogi megközelítéseket, meg kell jegyezni, hogy a kvótahatározat egyrészt nem átmeneti, másrészt mivel úgynevezett másodlagos uniós jogforrásnak minősül, azaz főszabályként nem kell külön törvény útján kihirdetni, így közvetlenül kötelező hazánkra nézve, ami tehát dogmatikailag élesen elkülöníti a nemzetközi jogtól. Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság több határozatában érintette a problémát és kimondta, hogy szerződési eredetük dacára az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni, illetve hogy a közösségi jog nem minősül nemzetközi jognak.

A másik ellenérvként azt szokták felhozni, hogy az uniós döntéshozatali mechanizmusban kizárólag a kormány vesz részt, és mivel az alaptörvény előírja, hogy országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, így fel sem merülhet a tervezett referendum legitimitása. Érdekes, hogy az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény indokolása más álláspontra helyezkedik, amikor rögzíti, hogy az Országgyűlés a kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel folytatott tevékenysége felett az alaptörvényben és más törvényekben meghatározott jogai mellett a törvényben szabályozott módon gyakorolhat ellenőrzést. Az Országgyűlés e jogait a bizottságai vagy az Európai Uniós Konzultációs Testülete útján is gyakorolhatja. A törvény rendelkezik arról is, hogy főszabály szerint az Országgyűlés európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága az érintett kérdésekben ügydöntő hatáskörrel bír.

Mindezeken túl állásfoglalásában az Országgyűlés megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. A törvény az alaptörvénnyel összhangban úgy rendelkezik, hogy a kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. Ez pedig azt jelenti, hogy a parlament nemhogy nem béna kacsa, hanem feladat- és hatáskörében aktív alakítója a kormányzat uniós mozgásterének.

A fenti álláspontot támaszthatja alá, hogy a 2005-ben francia és holland népszavazáson elbukott uniós alkotmány pótlására megkötött lisszaboni szerződésről csak Írországban tartottak népszavazást, minden más tagállamban a parlament ratifikálta. Ráadásul első körben elbukott a nagy nehezen kiizzadt, az Európai Unió hatékonyabbá tételét célzó szerződés, miután az ír szavazók 53,4 százaléka nemmel szavazott. Írország alkotmányának 47. cikke alapján minden, a Dáil Éireannba való választáson (az Ír Köztársaság parlamentjének alsóházába való választáson) szavazásra jogosult állampolgár jogosult a népszavazáson való voksolásra.

Megjegyzendő, hogy egy 1987-es legfelsőbb bírósági ítélet – amely az Egységes Európai Okmánnyal kapcsolatban született – előírta, hogy arról és a hasonló szerződésekről a kormány köteles népszavazást kiírni. Ezért jelezte például az ír kormány már 2007-ben, hogy az új szerződésről – ahogy ez az Európai Alkotmánnyal is történt volna – népszavazást tartanak Írországban. És bár az ír alkotmány 29. cikke elsőbbséget biztosít az uniós jognak az ír alkotmánnyal szembeni ütközés esetén, a legfelsőbb bíróság mégis úgy döntött, hogy bármely uniós (közösségi) szerződést, amely módosítja az ír alkotmányt, népszavazással kell elfogadni.

A kvótakérdés Achilles-sarkára azonban megítélésem szerint Székely László, az alapvető jogok biztosa mutatott rá leginkább, aki beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz – a tanácsi határozat végrehajthatóságával kapcsolatban –, és a migránsok emberi jogait érintő kérdéseket tett fel. Nevezetesen azt, hogy a migránsok csoportosan kiutasíthatók-e azokból az országokból, ahol most megtalálhatók. Márpedig a tanácsi határozatot kivitelezni másként nem nagyon lehet. Az ombudsman szerint a csoportos kiutasítást viszont tiltja a magyar alaptörvény. Székely László az alaptörvény tekintetében a csoportos kiutasítás tilalmával összefüggésben az alaptörvény értelmezésére kérte a magyar taláros testületet a strasbourgi joggyakorlatra, valamint a vonatkozó európai uniós irányelvekre tekintettel.

Mindezeken túl az alapjogi biztos rámutatott, hogy a magyar alaptörvény E) cikke szerint a magyar intézmények és szervek nem hajthatnak végre olyan uniós rendelkezést, amely a magyar alaptörvény emberi jogi rendelkezéseibe ütközik. Szintén az E) cikk határozza meg azt is, hogy a magyar államnak nem kötelessége végrehajtani olyan uniós jogi aktust, amelyre a csatlakozásakor kötött szerződésekkel nem adott felhatalmazást. Mindezek alapján tehát amennyiben az Alkotmánybíróság úgy döntene, hogy a kvótahatározat sérti az alaptörvény emberi jogi rendelkezéseit, az unió pedig különböző pénzügyi szankciókkal vagy más módon nyomást gyakorolva rákényszerítené hazánkra a kvótahatározat végrehajtását, ez akár alkotmányos válságot is előidézhetne.

A fentiekből is jól látszik, hogy többek között a menekültpolitika uniós, a bevándorláspolitika tagállami hatáskörbe utalása milyen nehézségek elé állítja a tagállamokat, illetve azok jogalkotó szerveit. Ténykérdés, hogy Magyarország az alapszerződések elfogadásával már egyszer elfogadta, majd az alaptörvény E) cikkében megerősítette, hogy egyes hatásköreit, így a menekültügyi politikáról szóló döntéseket a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolja.

A lisszaboni szerződés azonban tisztázta azt is, hogy ezen a területen megoszlik a felelősség az EU és a tagállamok között, különösen ami a tagállamokba munkakeresési céllal, legálisan belépő migránsok engedélyezett számát illeti, továbbá a szolidaritás elve alapján a bevándorláspolitikákra a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztásának elve az irányadó, ideértve annak pénzügyi vonatkozásait is.

A magyar polgárok ezek után joggal várják el, hogy legyen világos, mi tartozik a szövetség, és mi a tagállam hatáskörébe. Adódik a kérdés azonban: ha az európai választók népszavazás útján az alkotmányszerződést és a lisszaboni szerződést is elutasították, miért éppen egy föderatív Európát támogatnának?

Ifj. Lomnici Zoltán

A szerző alkotmányjogász


Forrás:gondola.hu
Tovább a cikkre »